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张震说
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中国行政区划的历史变迁 
发表于:2010-01-26 10:28:43 阅读:2226  关键词:行政区

    

行政区划又称“行政区”,简称“政区”,是国家对所辖领土进行分级管理的结构,是国家机器的重要组成部分,是行使国家和地区主权,推行任务的多级行政管理区。作为行政区,从政区角度考虑,必须具备如下要素:一是一定的地域空间。二是一定的界限。三是一定的层次。四是一个行政中心。
 
第一节     秦统一前地方行政区划的出现
 
   行政区划是一个地域上的政治概念,形成的基础必须是统一的中央集权制国家的建立。春秋以前,统一的中央集权制国家还没有建立,地方组织机构是以血缘关系为基础,以人群为纽带而建立起来的。    
一、分封制
分封制是一种用“封邦建国”的方式来划分区域的统治方法。具体方式,王都附近的地方由天子直接进行统治,其它地方都分封给贵族和功臣,亦即诸侯。诸侯又将所属土地分给卿、大夫,作为采邑。
西周在全国范围内按地区大规模推行分封制。这种管理方式主要分为国、邑、鄙三级。这种制度是以血缘为主体的宗法制度为核心,以嫡长子继承为标志,通过“大宗”和“小宗”的层层关系,将国家的统治体系紧密地维系起来,以达到巩固统治、强化政权的目的。因此,分封制不是严格意义上的地方行政区划。
二、郡县制的产生和发展
作为行政区划意义的县有一个较为漫长的演化过程。春秋中后期兼并战争的加剧,大国常常将拓土开疆新征得的土地,不再进行分封,而由国君设县直接统治。这种中央直属,置官分守,地方官吏食禄不食邑,临民不临土,流动不世袭的地方行政制度特点均已具备,可见县已具备地方行政区划的特点。
郡的出现晚于县,初期皆设于边远荒僻之地,为军事防守而设,与县互不同属。随着大国在兼并中边郡地域的扩大,为便于通管,遂分置数县;内地事物亦千头万绪,遂在数县之上置郡以统之。郡、县的规模逐渐一致,以郡统县渐成定制。秦统一后,郡县制    正式成为全国统一的行政区划。
 
第二节      郡县制的确立与划分
 
    公元前221年,秦始皇统一六国,废除分封制,在全国推行郡县制,初“分天下三十六郡”(《史记-始皇本纪》),京师咸阳设内史,全国共有37个郡一级单位。
秦朝三十六郡:
1、因袭六国旧郡:秦国旧郡、韩国旧郡、赵国旧郡、魏国旧郡、燕国旧郡、楚国旧郡。
2、六国故都改置的郡、在军事重镇增置的郡、拓土开疆后新置的郡。加上内史,共计四十二个郡级单位。
   秦在郡下设县,实行郡县两级地方行政制度。边地设道与县同级,全国约有县1000个。郡的行政长官为郡守、郡丞、郡尉;县为令或长,县丞、县尉是县令或县长的佐理,丞管司法,尉掌武事。县以下为乡、亭,10里为1亭;10亭为一乡。乡官为三老,有秩、啬夫、游徼;亭设亭长。
    前202年伴随着汉王朝的建立,刘邦分封功臣,以换取他们的支持。共计七个异姓王,辖有东部22个郡。而汉高祖刘邦直属领土仅有15个郡。文帝即位用分地的方法削弱诸侯的势力。景帝即位,用晁错计大削藩封,引起七国之乱。平乱后,王国权利空前削弱,不仅版图大为缩小,而且也剥夺了其行政上的“自置吏”、财政上的“得赋敛”的特权。诸侯仅食租税而已,王国的地位与郡同。武帝时,复用主父偃的建议,颁布“推恩令”,其结果使诸侯王国不断缩小,汉郡不断扩大。
   西汉除了正式的郡国之外,还存有一个特殊的行政区划,即西域都护府。
   汉代实行郡国并行制后,郡、国数目比秦朝有了很大的增加。
 
第三节   州制的确立与解体
一、  两汉时期州制的形成
1、西汉十三州部刺史
州作为一种地方行政区划始于西汉,成于东汉末年,横跨了整个两汉时期。
    汉武帝在实行推恩令的同时,又开地斥境,按照先秦时代分州划天下的办法,在前106年将长安京畿附近7郡以外的全国郡国分成13个区域,成为“部”,每部派一个刺史(刺即刺探、监察之意),巡视吏治和豪强。
2、东汉州制的进一步发展
东汉初年,共13个州。刺史有了固定的驻地,在拥有监察的权利之外,还增加了黜陟之权,但仍不能视作地方一级行政区划。
184年黄巾大起义风云骤起,东汉政府无以为应。遂于188年举重臣镇压,并给予领兵治民的大权。同时将刺史改称州牧,刺史与州牧的区分视以所派官员的地位而定。由公卿出任的称为州牧,其他依旧称为刺史。由此州由监察区逐渐成为行政区。州、郡、县由西汉时的“虚”三级制变成了东汉时的实三级制。
二、  三国、西晋时期州制的发展
1、三国的州制
三国时期,州制大体上沿袭了东汉末年的制度而略有改变。
魏:拥有整个华北平原,共计12州。
吴:据有江东,领有荆、扬、交、广四州。
蜀:仅据益州一隅之地。但蜀仅拥有凉州的武都、阴平二郡。此外,蜀还有一个(广来)降都督,统管南中,虽未采用州的名号,实质与州并列。
在三国中,魏在郡、国之下设县,省去邑、道。吴、蜀在州之下只有郡,郡之下有县和侯国。
三国另设有农官,称为典农都尉或屯田校尉,负责管理屯区的军民,自成行政系**立于郡县之外。
2、西晋的二十一州
    西晋统一全国以后,于太康元年(280年)分全国为十九州,至怀帝永嘉年间,全国由十九州增至二十一州。
    从州的分布状况看,与两汉时期南北分配比例来看,有较大的变化,即分布在淮河、秦岭以南的州数之比例逐渐增大。晋武帝司马炎分封诸王,各王国不仅自设属官,而且拥有领地的经济、军事大权。最后酿成了历时16年之久的“八王之乱”,导致王朝力量消耗殆尽和民族矛盾、阶级矛盾的上升和加剧,在“永嘉之乱”中西晋王朝走向灭亡。由此,中国重新走向分裂,中国历史进入了南北对峙的时代――南北朝。
    西晋在州以下,仍为郡、县制,即实行州、郡、县三级制。
三、  东晋至隋朝州制的混乱与衰落
 1、东晋侨置州、郡、县设置
    东晋实行州、郡、县三级地方行政制。
    东晋地方行政区划最典型的特点是“侨置”州、郡、县出现及地方行政管理的紊乱。这是“永嘉之乱”后,晋室南渡所造成的历史上的特殊现象。当地政府为了招抚流民、安置世家大族,以维护起原有的显赫的郡望,遂按照原来籍贯的州郡县名就地安置,侨州郡县成为一种行政制度被广泛施行。此时,郡、县的关系也与州、郡的之间的关系一样。
 2、南北朝州制的混乱
    南北朝时期,南北对峙。其时行政区域的特点是:州制陷于混乱,最后走向衰落。南北两方各朝之州均倍于前朝,州、郡之多达到顶峰。
整个南朝时期,由于广置州郡,致使州郡县的设置十分虚乱,其结果是州与郡实无差异;郡则无县可属,甚至出现“双头郡县”。
北朝:州实际较汉郡为小,州制益加没落。
 3、隋朝州制没落
隋代周立,隋文帝都于长安,在故长安城东南另建新都“大兴城”。开皇三年(583年)  “罢天下诸郡”,存州、县,恢复地方行政制为二级制。炀帝大业元年(605年),营洛阳为东京;三年(607年),复废州改郡,以郡统县,恢复秦制,并仿照西汉旧制,在郡上设15州部,作为监察区域,由司隶和刺史15人分部巡查。至隋炀帝末年。全国设郡190,县1255。
从西汉武帝至隋炀帝,州制之发展恰恰经历一个循环。
 
第四节  道、路制度的形成和演变
    一、唐朝的道制、府制、节度使制、羁縻制度
    1、道制
    隋末,建置纷繁复杂。唐兴,唐高祖李渊为了扩展自己的势力稳定政局,对归附者和有军功者,均赐予“刺史”的名号,一时间州县之设倍增。
太宗贞观初(627年),对地方行政制大加并省,道制开始出现。实际上这是以自然地理现象作为依据划分的十个监察区域。
    分别为:关内道、河东道、河南道、河北道、陇右道、山南道、淮南道、江南道、岭南道、剑南道。
以上十道是按“山河形便”划分的,具有自然区域性质的分区,只是一种临时性的监察区,并不是地方一级的行政区划。
    唐玄宗开元二十一年(733年),将唐初的十道分为十五道,且有固定驻所,永为常式,掌管吏治大权。十五道的确立,标志着唐代的地方行政制度已由过去的虚三级制演变为实三级制:道――州――县。
    2、府制
    唐代于道之外首创府制。府有三种类型:
    京都和行在府、都督府、都护府。
    3、节度使制
    中唐(永徽)以后,又出现了节度使之制。至开元、 天宝间,全国共有十节度使:
    分别为:河西节度使、陇右节度使、北庭节度使、安西节度使、范阳节度使、平卢节度使、河东节度使、朔方节度使、剑南节度使、岭南节度使。
初期节度使制度仅行于边疆,至德以后,内地也遍设节度使。节度使位尊权重,至唐末成为割据一方的势力。其辖下分为镇、方镇、节镇、藩镇或道。故节度使又称“方镇”、“藩镇”。唐末,全国共有45个镇,形成了镇(道)――州(府)――县三级制。五代十国就是唐末藩镇割据的延续。
    4、羁縻制度
   唐代前期国势强盛,周边少数民族纷纷归附。为了加强对这些地区的有效统治,唐朝政府仿效汉代西域都护的建制,采取了都护府和羁縻府州县的制度。
    二、  宋朝路、府(州)、县三级制
    1、“道”制的演变――“路”制
    宋初仍沿行“道”制,分全国为十三道。太宗淳化五年(994年),废“道”为“路”。罢黜节度使所辖支郡,节度使只是空衔而已,不理州事,诸州直属中央。并将全国府州军监划分为若干区域,每一区域设转运使一名,负责征收和转输各地的财赋,由于转运使辖陆路或水路,随之有“路”名之出现。真宗时(998~1022年)增设了提点刑狱使,总揽一路司法和监察;安抚使主持一路军事;提举常平使主管一路储备粮食平抑物价。而转运使只负责一路财赋和民政。形成了宋代一路有四个长官的历史现象。
    2、北宋的二十三路
    北宋路初期极不稳定,省并频繁。997年(至道三年)始定为15路:
至1085年(元丰八年)定为23路。
另有开封府,属路一级单位,为京师所在,统今河南省开封地区。但列在二十三路之外。
3、宋代的府州军监制
宋代的州级行政区有府、州、军、监之设,其中军、监两类颇为复杂,它既可与州平级,又可辖于州下与县平行。州是基本的州级行政区,州的长官称知州。军是军事管制区性质的行政区,多设于边地,兵民合治。军大多为州级,辖县,也有的军与县同级。监始于五代而盛行于宋。主要设置在坑冶、铸钱、牧马、煮盐等地区。县是最基本的行政区,县共计有1262(不含羁縻州、县)。
4、南宋路的因袭   
南宋偏安东南一隅,神宗时的二十余路尚存十五,后分两浙路为东、西二路、分利州为东、西二路,因而南宋共计有十七路。地方行政制度基本因袭北宋。共有府、州、军、监一百九十,县七百零三。
5、辽的地方行政区划
辽为契丹族所建立的少数民族政权,其地方行政体制效仿唐朝的建制,而有其本民族的特点。
辽的地方行政体系为道、州(府)、县三级制。辽设有五京,并以五京为中心,划分为5道,五京都设有京官。五京均有留守司,兼任府尹,各长官均由契丹贵族充任。
道下辖州(府),州(府)下辖县。辽在推行州县制的同时,也因袭了契丹族原有的地方管理模式,形成了州县制与部族制并行的地方行政区划形式,前者行使于汉人(包括渤海人)地区;后者则实行于契丹人和其他游牧居民地区。诸州长官,或为节度使,或为观察使,或为团练使,或为防御使,或为刺史,地位各有高下。
辽代的地方行政组织,还有一种“头下军州”。
   6、金的地方行政区划
金代的行政区划因袭辽、宋的制度,大致为路、州(府)、县三级行政体系。
金代与州、县级平行的还有猛安谋克制。猛安谋克既是军事组织,又是地方行政组织。
 
第五节行省制的确立与发展
 
     省作为地方行政制始于元朝。但“省’’之起源可以追溯到三国时期的淮南行台省。至金时,由于军事的需要,因时、因地制宜,建立一些行省。至金章宗时,面对蒙古族的大举进攻,遂于全国各地遍设行中书省及行尚书省,承担守土之责的同时代表中央执行全国性政权机构的职能,是临时机构,并非正式的地方行政区划。
     1、元代行省制的确立
    元统一以后,为便于中央对地方的控制,金代的行省制即被长时期地保留下来,从此确立了以中书省为中央最高行政机构。中书省既为中央机构又兼领京畿最高一级地方政府。行中书省为地方行政区划中一级政区名称,简称“行省”、“省”。
中央设中书省;地方设行中书省,分别为岭北行省、辽宁行省、陕西行省、甘肃行省、河南江北行省、江浙行省、江西行省、湖广行省、四川行省、云南行省。
    另于高丽国设置征东行省,丞相由高丽国王兼任,官员自命,财赋自理,与其他行省性质不同。
    2、省、路、州(府)、县四级制
元代之行省兼管军、政大事。其组织机构同中书省,设丞相1员、平章2员、左、右丞各1员和参知政事2员。
府、州的地位比宋时高,直隶于行省,与路地位等同,称直隶府、州。隶于路者称散府、散州。府之下领州、县,州下有属县。县有隶属于州者,也有直隶于府和路者,还有路、府、州皆辖县者。路、府、州、县的长官都称为达鲁花赤,由蒙古人出任。另派汉人分任总管、州尹、府尹、县尹为达鲁花赤的副职。
   
二、 明朝省制的演变
    1、省制演变
     明初曾沿袭元代的行省制度。洪武九年(1376年),改行中书省为承宣布政使司,但习惯上仍称“省”,成为明、清以后我国最高一级的地方行政区。永乐十九年(1421年),明成祖迁都北京,更名为京师,应天府复南京旧称,并以京师、南京所辖府、州置南北两直隶,直属六部。至宣德三年(1428年),全国划分为两直隶和十三布政使司:
    京师(北直隶)、南京(南直隶)和山东省、山西省、河南省、陕西省、四川省、江西省、浙江省、福建省、湖广省、广东省、广西省、云南省、贵州省 。
    明朝在将一省之权分属“三司”:承宣布政使司,设左、右承宣布政使,掌管一省之行政权;提刑按察使司,设按察使,掌管一省之刑名按劾之事;都指挥使司,设都指挥使,掌管一省军事。“三司”彼此互不统属,互相牵制,分别向中央负责,以避免行省权力过分集中。自宣德以后开始有派部(六部)、院(都察院)大臣以“总督”、“巡抚”职衔督抚地方的临时措施。总督主要署理军务,巡抚主理民政,兼理军务。有明一代,总督巡抚始终是中央的派出的钦差大臣,总督、巡抚某外地方,与三司之间名义仍是中央官与地方官的关系,重大地方事务三司听其节制,地方上日常事务仍由三司管理。
    布政使司之下,废元代之路制改府。与府同级的为州,称“直隶州”,直属布政使司,下辖县,上属府。下辖县之州为散州。明代实行布政使司(省)、府(州)、县三级制。
   2、都司、行都司、九边
     明代除各省设置都指挥使司主管军事外,在边防重地另置都司、行都司、九边等军事机构。
    都司、行都司下辖卫、所。卫的长官称指挥使,所的长官称千户、百户。每卫统十千户所,每千户所统十百户所。另有守御千户所,专守御一地。
九边:为了防御蒙古贵族南侵,明朝政府将北部边防线分为九段,由大将率军驻守,设置九个边陲重镇,合称九边(九镇),各设总兵、副总兵统之,佐以参将、游击、守备等,构成了明朝北边的防御体系。
三、清朝行省制的发展
1、    清朝内地行省的发展
    清初,沿袭明朝布政使司制,只因南京废不为都,改南直隶为江南省。康熙以后,恢复行省的名称。且将江南分为江苏、安徽二省;陕西分为陕西、甘肃二省;湖广分为湖北、湖南二省。由此明朝的十三行省增为十八行省,统称为中国本部十八省。光绪九年(1883年),新疆建省。光绪十三年(1887年),改台湾府为台湾省。光绪三十三年(1907年),增东北三省(奉天、吉林、黑龙江)。至此,清朝盛时共有二十三省。
    清代行省的划分,大致因袭明代布政使司的旧区,其行政制度在承明代之旧的同时,又有所发展。各省不仅沿袭明代的藩、臬二司,又将明代临时性的总督巡抚发展成为常设机构。初期督抚数额时有变动,巡抚的设置依行省的区划而置。到乾隆年间直隶、两江、闽浙、两湖、陕甘,两广、云贵,四川八总督成为定制。总督所辖由一省到二、三省不等,根据政务的繁简来决定。至于巡抚除直隶、四川以总督兼巡抚,甘肃以陕甘总督兼任巡抚外,其余各省都置有巡抚一人。
    清代省以下的政区基本因袭明制。省以下是府和直隶州;府以下为县和散州;直隶州以下为县;散州不统县。
    清代的地方政制较明代多了个“厅”。实行省――府(直隶州、厅)――县(散州、厅)三级地方行政制。
   2、清朝边疆行政区划
边疆地区主要指东北、蒙古、新疆及青藏地区,这些地区的行政区划与内地各省不同。
东北为满族发祥地。顺治十四年(1657年),在盛京辖区设奉天府。吉林、黑龙江地区,康熙元年(1662年)设为宁古塔将军。康熙二十二年(1683年),又分设黑龙江将军。光绪三十三年(1907年),将原奉天,吉林,黑龙江3将军的统辖地区,分置奉天,吉林、黑龙江3省,通称东三省。
在内蒙古地区实行旗盟制度。内蒙地区分为6盟、49旗。盟由若干旗组成,并非旗的上一级行政组织,而是代表清廷对所属各旗实行监督的监察机构。乌里雅苏台将军和西宁办事大臣。
新疆地区,设有伊犁将军总理全疆的军政边防事务。光绪十年(1884年),清政府将伊犁将军辖区改建为新疆省,统管伊犁将军所统辖的天山南北路。
青藏地区,辖区为卫(前藏)、藏(后藏)、喀木(今昌都地区)、阿里(西藏西陲至克什米尔东部)四部,总称为“西藏”。由达赖喇嘛及班禅喇嘛掌管西藏地区的政教。宗教事务则由达赖、班禅属下的僧侣主持。雍正四年(1726年),清政府置驻藏办事大臣于拉萨。乾隆五十八年(1793年),清政府正式颁布《钦定西藏章程》。清政府还规定达赖和班禅,以及各地黄教呼图克图(活佛)的转世政策,加强清政府对西藏的统治。  
  
四、民国时期省制的改革与调整
   1、民国时期地方行政制度演变
    1913年,废府,改州、厅为县,县直隶于省,实行省、县二级制。省之外新建了四个特别行政区:绥远、热河、川边、察哈尔。
    1914年,继续保留“道”,介于省、县之间,实行省、道、县三级制。
    1928年,国民政府成立,迁都南京,废“道”,复行省、县二级制;特别行政区改称省(热河、绥远、察哈尔、西康);另建宁夏省、青海省;直隶和奉天改为河北省和辽宁省。
   2、民国时期地方行政区划
    (1).二十八省:江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山东、山西、河南、陕西、甘肃、青海、福建、广东、广西、云南、贵州、辽宁、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远、宁夏、新疆。
    (2).三直辖市:北平、天津、上海。
    (3).二个地方:蒙古(治库伦)、西藏(治拉萨)。
    (4).二个特别区:威海卫、东省。
    1945年抗日战争胜利后,行政区域变为:三十五省、十二院辖市、一地方。
    (1).三十五省:东北三省改为九省:辽宁、辽北、安东、吉林、含江、松江、黑龙江、嫩江、兴安;台湾回归祖国,外****。其余不改。
    (2).十二院辖市:北平、天津、上海、南京、西安、青岛、沈阳、哈尔滨、大连、汉口、广州、重庆。
    (3)一地方:西藏地方。
第五节 历史时期中国行政区划的演变规律
    一、纵观中国二干多年来行政区划的演变,尽管每个朝代都有各自的行政体制及特点,但我们也不难从中看出行政区划发展演变的规律.
1.在中国历史上,同一种行政区划,通例都是越划越多,越划越小;而到一定程度这种行政区划的级别就会降低。
2.长期以来,最常用的行政区划是三级制。
3.历代最高一级的行政区划往往由吏治监察区或军务督理区转变而来,最高地方行政长官大多由派遣在外的中央官员转变而来。
    4.历代各级行政区划基本上都是先将一个地区划定为一个政区,然后在这个地区内选择一个城邑或聚落为政区的治所。
    二、历史时期行政区划的演变规律
    通过对我国2000多年来行政区划发展演变过程的研究,可以看到其发展变化有如下规律:
    (一)历代行政区划的建设,既有继承,也有创新行政区划自产生以来,已经经历了2000多年的发展变化。
    (二)同一个王朝行政区划的数量表现出由少逐渐变多的趋势。
    (三)历史时期行政区划的变化,既发生在朝代与朝代之间,也发生在一个朝代之内。
    (四)历代地方行政区划的变化,以最高一级最频繁,最低一级最稳定从历代地方行政区划的设置状况分析,无论是二级制、三级制或四级制,变化最大的为一级区的名称。


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